2025年8月26日，一则关乎全国绿色低碳发展与碳市场建设的重要消息引发广泛关注——中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见（以下简称《意见》）。这份出台于2025年5月24日的文件，明确了我国碳市场未来数年的发展目标与实施路径，为积极应对气候变化、推动经济社会全面绿色转型筑牢制度根基。
作为利用市场机制应对气候变化的核心政策工具，我国此前已搭建起两大碳市场框架：一是针对重点排放单位的全国碳排放权交易市场，以强制减排压实主体责任；二是面向社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场，用激励机制激发绿色动力。此次《意见》的发布，正是为了进一步升级这一体系，打造更有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场。
一、明确阶段目标：2027年覆盖关键领域，2030年建成成熟体系
《意见》围绕碳市场建设设定了清晰的“两步走”目标。
（一）到2027年，全国碳排放权交易市场将实现工业领域主要排放行业的基本覆盖，而全国温室气体自愿减排交易市场则会完成重点领域的全面覆盖，意味着工业减排的“主力军”与社会减排的“生力军”将被全面纳入市场机制。
（二）到2030年，我国将建成两大成熟市场：全国碳排放权交易市场将以配额总量控制为基础，形成免费与有偿分配相结合的模式；全国温室气体自愿减排交易市场则会实现诚信透明、方法统一、参与广泛且与国际接轨。届时，一套减排效果显著、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制将正式成型，为碳达峰碳中和目标的实现提供关键支撑。
二、双市场协同发力，筑牢绿色低碳发展基石
（一）加快建设全国碳排放权交易市场
《意见》针对全国碳排放权交易市场建设提出三大核心举措，推动市场覆盖范围、管理制度与试点监管协同完善。
扩大覆盖范围：根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础及碳排放特征，有序扩大市场覆盖的行业范围与温室气体种类，让更多高排放领域纳入规范化监管体系。
完善配额管理：明确市场中长期碳排放配额控制目标，结合国家温室气体排放控制要求与“双控”目标，科学设定配额总量，逐步从强度控制转向总量控制，2027年优先对碳排放总量稳定的行业实施总量控制；同时稳妥推进“免费+有偿”结合的配额分配方式，有序提高有偿分配比例，建立配额储备与市场调节机制，平衡供需关系、增强市场稳定性与流动性，并合理确定核证自愿减排量抵销配额清缴的比例。
规范试点运行：统筹全国市场与地方试点市场发展，要求现有试点按规范运行以助力区域绿色转型，鼓励试点在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、发展碳金融等方面先行先试；同时建立试点定期评估与退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，推动全国市场一体化发展。
（二）积极发展全国温室气体自愿减排交易市场
聚焦“加快建设”与“扩大应用”两大方向，《意见》为自愿减排市场明确发展路径，激发社会自主减排活力。
强化市场建设：建立科学完备的方法学体系，针对可持续发展效益显著、社会期待高、兼具社会与生态效益的重点领域加快方法学开发；强化自愿减排项目全链条管理，覆盖项目开发、审定、实施及减排量核查等环节，要求项目业主、审定与核查机构恪守诚信原则，主动接受社会监督；加强全国碳减排资源统筹，规范各类自愿减排交易活动。
推动减排量应用：倡导党政机关、企业、社会团体在绿色供应链管理、大型活动举办、社会责任履行、绿色低碳生活等场景，积极使用核证自愿减排量抵销碳排放，明确各级党政机关和国有企业需发挥表率作用；完善核证自愿减排量抵销规则，提高国际认可度，助力行业企业国际履约与产品碳中和。
三、多维度激活市场活力，强化能力建设与监管保障
（一）着力提升碳市场活力
从交易产品、参与主体、市场监管三方面入手，破除市场壁垒、激发内在动力。
丰富交易产品：稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权、核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务；建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范碳相关金融活动，拓展企业碳资产管理渠道；以全国碳市场为核心构建碳定价机制，利用价格发现功能为绿色金融提供有效信号。
扩展交易主体：支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务；稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入非履约主体；全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易，扩大市场参与面。
加强市场监管：规范重大政策信息发布，完善交易风险预防预警及处置程序，开展全国碳市场价格跟踪评估，推动形成合理交易价格；加强交易行为监管，严厉打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为；建立重点排放单位履约风险评估预警和管理制度，防范履约风险；加强碳金融活动监管，引导金融机构按市场化、法治化原则提供服务，守住不发生系统性金融风险的底线。
（二）全面加强碳市场能力建设
从管理体系、数据管理、技术服务等维度夯实基础，保障碳市场高效运行。
完善管理与支撑体系：建立健全与全国碳市场发展阶段适配、权责清晰、运行高效的管理体系，加强管理能力建设；推动建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统、注册登记系统和交易系统，强化服务功能与数据安全保障。
强化碳排放核算与报告管理：健全企业温室气体排放报告制度；结合全国碳市场建设，加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，条件成熟后转化为国家标准；实施碳排放核算分类管理，完善基于排放因子法的核算体系，探索开展基于自动监测的碳排放核算；加强碳排放关键计量器具配备、使用和管理，依法检定或校准，制定计量技术规范，开展碳排放计量审查；实施重点排放单位关键参数月度存证。
严格规范碳排放核查：完善重点行业核查技术规范，明确核查要点、要求与流程；推动审定核查机构遵循客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨原则，全面核实碳排放情况，确保审定、核查结果准确可信；对碳排放报告持续高质量的重点排放单位，可结合实际简化核查流程。
加强数据质量与技术服务监管：压实重点排放单位碳排放核算与报告的主体责任，推动企业建立健全数据质量内部管理制度；地方生态环境、市场监管部门会同有关部门加强数据日常监督管理，综合运用大数据、区块链、物联网等技术提升监管水平，加大违法违规行为查处力度，严厉打击弄虚作假行为；对全国碳排放权交易市场核查机构实施认证机构资质管理，明确准入条件、行为规范和退出机制；加强碳排放相关检验检测机构管理，建立违规机构清出机制；积极培育咨询服务、检验检测、审定核查等技术服务业，定期评估促进行业健康发展，打造国际性专业服务机构；推动技术服务机构加强行业自律。
完善信息披露制度：要求重点排放单位、注册登记机构、交易机构、技术服务机构、金融机构等按规定及时公开排放、履约、交易、质押等相关信息，接受社会监督；建立碳市场相关数据部门共享机制；依法加强重点排放单位、技术服务机构和金融机构信用监督管理。
四、加强组织实施保障，凝聚绿色发展合力
（一）强化组织领导
在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门结合实际抓好《意见》贯彻落实；地方各级党委和政府加强组织领导，推进绿色低碳转型，强化碳市场建设运行的政策支持，加强对重点排放单位的监督管理，做好本地区配额发放、配额清缴、数据质量管理等工作；生态环境部统筹协调碳市场建设、组织实施与跟踪评估，推进任务落地；有关部门按职责分工加强协调配合与监管指导，形成工作合力；重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。
（二）完善政策法规支撑
研究完善相关法律法规，为碳市场建设提供法律保障；开展温室气体自愿减排交易管理相关立法研究；健全行政执法与刑事司法衔接长效机制，依法开展相关领域检察公益诉讼，加大对碳市场违法犯罪行为的联合打击力度；完善裁判规则体系，依法支持行政机关履行碳市场行政监管职责；加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接；制定全国碳市场注册登记和交易收费规则；完善资金清算机制，提高清算效率；降低碳市场制度性交易成本。
（三）深化国际交流与合作
积极参与应对气候变化《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，推动全球绿色低碳公正转型；加强国际磋商和对话交流；深化碳市场领域交流合作，推动技术、方法、标准、数据国际互认；多渠道宣传我国碳市场建设做法和经验，提升国际影响力。
此次《意见》的发布，标志着我国碳市场建设进入系统化、规范化发展的新阶段。随着各项举措逐步落地，全国碳市场将成为推动传统产业深度转型、培育新质生产力、激发全社会绿色低碳发展内生动力的重要引擎，为建设美丽中国、实现“双碳”目标注入强劲且可持续的动力。
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